Reeleito para o quarto mandato, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) começará 2027 com o menor núcleo inicial de aliados no Congresso desde o governo Fernando Collor de Mello, em 1990. Ao todo, serão apenas 140 deputados e senadores entre seus apoiadores mais próximos, grupo que reúne parlamentares do PT e de legendas que tradicionalmente dão sustentação política ao partido.

Na Câmara, Lula contará com apenas 124 dos 513 deputados nesse núcleo de apoio. O petista precisará buscar mais votos fora desse grupo para formar maioria do que qualquer presidente desde Collor, sobretudo entre os partidos do centro e do Centrão, que concentram a maior parte dos outros 246 parlamentares com quem terá de negociar.

No Senado, o terreno será ainda mais difícil. Para aprovar mudanças na Constituição, Lula precisará conquistar votos até mesmo da oposição. O petista contará com 16 senadores de base e terá de negociar com outros 31. Mesmo que consiga o apoio de todos eles, chegaria a 47 votos, dois a menos que os 49 necessários para aprovar uma proposta de emenda à Constituição (PEC). A oposição, por sua vez, terá 34 das 81 cadeiras, o maior número desde 1995.

A composição do novo Congresso já pesa nas negociações para a formação do próximo governo. Aliados de Lula ouvidos pelo Estadão afirmam que o Planalto iniciou conversas com dirigentes de partidos do centro e do Centrão, que reivindicam mais espaço na Esplanada e o comando de ministérios com maior peso político e orçamento.

A líder do governo no Senado, Teresa Leitão (PT-PE), avalia que, apesar do avanço da oposição, Lula terá condições de negociar com partidos de centro para formar maiorias em votações de interesse do Planalto. A senadora aposta nessa articulação também para garantir a aprovação de indicações feitas pelo presidente, incluindo nomes para o Supremo Tribunal Federal (STF), que precisam do aval de pelo menos 41 senadores. “Vamos conversar com esses partidos para conseguir a maioria”, diz.

Já na Câmara, quatro das maiores bancadas concentram 207 deputados cujo apoio ao governo dependerá de negociações. São elas: a federação União-PP, com 87 parlamentares; o PSD, com 43; o Republicanos, com 41; e o MDB, com 36. Com os 27 deputados do Podemos, sete da federação PRD-Solidariedade e cinco do Avante, o grupo chega aos 246 parlamentares.

O núcleo de aliados mais próximos de Lula, por sua vez, reúne 88 deputados da federação PT-PCdoB-PV, 15 do PSB, 15 da federação PSOL-Rede e seis do PDT. Ao todo, são 124 parlamentares, o equivalente a 24% da Câmara.

Integrantes do PSD e do PP ouvidos pelo Estadão avaliam que a necessidade de Lula de buscar apoio fora de seu núcleo mais fiel aumentará o poder de negociação das legendas na formação do novo governo. Representantes dos dois partidos criticam a distribuição de ministérios no terceiro mandato e defendem uma reformulação da Esplanada, com a oferta de pastas de maior peso político e visibilidade.

No terceiro mandato, o PSD chegou a ocupar três ministérios: Agricultura, Minas e Energia e Pesca. O MDB também comandou três pastas: Cidades, Transportes e Planejamento e Orçamento. Já o União Brasil ficou com Comunicações e Turismo, além de exercer influência sobre a Integração e Desenvolvimento Regional, comandada por Waldez Góes, indicado pelo senador Davi Alcolumbre (União-AP). O PP e o Republicanos receberam, respectivamente, os ministérios do Esporte, com André Fufuca, e de Portos e Aeroportos, com Silvio Costa Filho.

A presença desses partidos no governo, porém, não garantiu fidelidade nas votações do Congresso. Ao longo do terceiro mandato, bancadas de legendas com representantes no primeiro escalão contrariaram propostas de interesse do Planalto. Um dos episódios mais emblemáticos ocorreu em junho de 2025, quando a Câmara aprovou, por 383 votos a 98, a derrubada dos decretos do governo sobre o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), com apoio em peso de partidos que ocupavam ministérios.

A derrota se somou a outros reveses do terceiro mandato de Lula, cuja coalizão chegou a ser a mais infiel dos últimos 30 anos.

Essa dificuldade de manter a base unida está relacionada, em parte, ao maior controle do Congresso sobre o Orçamento federal, explica o cientista político Leandro Cosentino, do Insper. Com a expansão das emendas parlamentares, parte das quais passou a ser de pagamento obrigatório, deputados e senadores ganharam mais liberdade para destinar recursos a seus redutos eleitorais, reduzindo a dependência em relação ao Executivo.

Levantamento do Estadão mostrou que os R$ 50,4 bilhões reservados às emendas em 2025 superaram a soma dos recursos livres para investimentos de 30 dos 39 ministérios do governo federal.

Com menos instrumentos para assegurar a fidelidade dos parlamentares, o Planalto pretende mudar a forma de negociar ministérios com os partidos. De acordo com aliados de Lula, no terceiro mandato o governo negociou ministérios com grupos isolados dentro dos partidos, sem conseguir assegurar o apoio das bancadas nas votações. Agora, o petista pretende fechar acordos diretamente com os presidentes das legendas, cobrando em troca maior compromisso com as propostas do governo.

À frente dessa articulação, o presidente do PT, Edinho Silva, iniciou conversas com dirigentes partidários para avaliar quantos deputados cada legenda estaria disposta a reunir em apoio ao governo. As negociações ainda estão em fase inicial, e caberá a Lula definir quais ministérios serão oferecidos aos partidos e como ficará a composição da nova Esplanada.

A distribuição de cargos, no entanto, pode não ser suficiente para garantir apoio nas votações. Na avaliação do professor Lúcio Rennó, da Universidade de Brasília (UnB), a maior independência de deputados e senadores em relação ao Executivo tornará mais difícil construir uma maioria estável. “Prevejo muitas dificuldades para Lula no próximo mandato com esse desenho na Câmara e no Senado”, diz.

No segundo turno das eleições, a federação União-PP, o Podemos e o Republicanos declararam apoio a Flávio Bolsonaro (PL). O PSD manteve a neutralidade, embora lideranças como Ronaldo Caiado tenham apoiado o senador. Já o MDB ficou dividido entre as duas candidaturas.

O vice-líder do governo na Câmara, Lindbergh Farias (PT-RJ), enxerga uma possibilidade de aproximação com essas legendas justamente na disputa por espaço dentro da direita. Na avaliação do deputado, o avanço do PL sobre o terreno político tradicionalmente ocupado pelo Centrão pode levar parte desses partidos a se aproximarem de Lula. “Essa é uma brecha que vamos aproveitar para buscar o apoio desses partidos mais ao centro e mais à direita”, diz.

O parlamentar aposta ainda que um bom desempenho do governo poderá atrair essas legendas, interessadas em se associar aos resultados da gestão.

Para Rennó, porém, essa estratégia tem limites. O professor avalia que a inclinação mais conservadora dos partidos do Centrão e o avanço do PL dificultam a formação de uma maioria estável, mesmo que essas legendas passem a ocupar espaço no governo. “Não será possível construir mais uma maioria estável. O cenário é mais desafiador, eu não tenho dúvida nenhuma disso”, afirma.

Estadão